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律说新语丨僵尸企业出清之税款债权承接法律问题探究

发布时间:2022年04月25日

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律说新语丨僵尸企业出清之税款债权承接法律问题探究


2016年国务院政府工作报告》中,将“去产能”作为供给侧改革的首要任务,要求各地各级政府加快处置清理国有“僵尸企业”。20196月,国家发展改革委、最高人民法院、国资委等十三部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》,表明党中央和国务院高度重视国有僵尸企业出清问题,将僵尸企业出清问题作为供给侧结构性改革的重要抓手和突破口,倡导综合运用多种方式稳步推进企业优胜劣汰。现如今各省市清理“僵尸企业”工作进入“深水攻坚区”,各地正不断加大清理力度。本文拟就在国有僵尸企业处置过程中,遇到的税款清税问题,提出解决方案建议,以期达到合规、高效清理僵尸企业的目的。

僵尸企业清税困境

取得完税证明是企业法人工商注销的前置程序,然而,大部分国有僵尸企业由于长期无人管理,导致欠税时间较长,从而产生高额滞纳金,甚至滞纳金远超欠税本金。其企业欠税问题主要原因是其经营不善、未做税收筹划或政策性欠税(国有企业在分税制改革后,地方前期优惠政策未能发生效力而导致政策性欠税,地方政府和企业在改革前签订的税收优惠合同与税改后全国性法律法规冲突,按照现行税法,此前的所谓“优惠税金”便留在了税务系统欠缴记录中,变成了欠税)。僵尸企业本身就长期处于资不抵债状态,缺乏一定的现金流,在对其进行出清时,僵尸企业甚至无法支付法律服务费、审计费、评估费等费用(国有企业改制过程中的中介机构选聘条件更为严苛,工作内容更为庞杂,承担的责任更重等都导致中介机构收费标准较高),还要承担巨额的税款(下文如无特别说明,这里的税款包括本金、滞纳金、罚款等各项税费),而且其主管部门大多为行政事业单位,缴纳税款一般没有支出渠道,也自然无法为其负担高额清理成本。加之企业税款注销程序复杂、耗时长,清税难题成为僵尸企业清理道路上的一大障碍。

 

僵尸企业出清现阶段税款债权解决方式

根据现有的法律规定及实践操作,为顺利完成僵尸企业出清,税务局出具清税证明有三种方式:

(一)政府专项资金保障僵尸企业出清

由该僵尸企业的上级主管单位向财政部门申请专项资金,缴清僵尸企业出清相关税款。

(二)僵尸企业进入破产程序后核销“死欠”

僵尸企业将进入破产程序,由税务局作为债权人向管理人申报债权。管理人根据《中华人民共和国企业破产法》第一百一十三条规定的清偿顺序清偿该企业的各类债务。但分两种情况:

1、企业资产经评估拍卖或变卖后,可以足额缴清所欠税款,税务机关应出具清税证明,该企业可以完成工商注销,基本操作视同清缴欠税。

2、破产企业财产最后分配完毕或者确无财产可供分配的,人民法院根据管理人的提请裁定终结破产程序。税务机关按照人民法院出具的终结破产程序的裁定书,免除纳税人的缴纳义务,即时出具清税文书,按照有关规定核销“死欠”,依据为国家税务总局《关于深化“放管服”改革 更大力度推进优化税务注销办理程序工作的通知》(税总发〔201964号)第一点第三条规定,经人民法院裁定宣告破产的纳税人,持人民法院终结破产程序裁定书向税务机关申请税务注销的,税务机关即时出具清税文书,按照有关规定核销“死欠”。进而完成工商注销。

目前,我国除了这一项规定,视为企业消亡可以不再缴纳税款外,没有其他可以免除税款缴纳义务的规定,税务机关在企业未进入破产程序时,是不得核销欠缴税款的。

(三)第三方与税务局签订税务承接协议

即由第三方主体与税务局签订税款承接协议,由第三方履行缴清税款的义务,同时,税务局向僵尸企业出具清税证明,僵尸企业继续办理税务注销手续。但该种方式因无明确的法律规定,更多是地方政府的“无奈之举”,既要保住国企改革成果,也要确保国家税收不流失。

 

僵尸企业出清过程中税款债权承接的可行性分析

上述三种方式均可以实现“清税”,取得清税证明,但各地政策不同、僵尸企业情况也不一致,故根据《加快完善市场主体退出制度改革方案》的规定与精神,国有僵尸企业清理需遵循一企一策原则,根据不同企业的情况,选择最为合适的清理方式。

笔者结合某市国有僵尸企业实际情况、当地政府政策,提出采用吸收合并方式,实现国有僵尸企业法人注销,借助内部整合实现市场退出。

针对僵尸企业的税款债权,在无法取得专项资金实现“清缴”的情况下,通过查询相关资料,研判相关法律法规,提出参照《中华人民共和国公司法》第一百七十四条规定:“公司合并时,合并各方的债权、债务,应当由合并后存续的公司或者新设的公司承继。”将税款债务由合并后的企业承接,该方案经咨询相关税务工作人员,理论上可行,但须由省一级税务机关审批,故在实践操作中运用很少。在此方案下,项目团队可参照债权债务概括转移的方式,将僵尸企业的税款债务转移至合并后的企业,并对于承接协议从政策及法律风险做初步判断,做好预案,以便于政府、税务机关能够同意协议的签署。

(一)吸收合并可兼顾多方利益

根据《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》发改财金〔20181756号第五点第三项之规定:“落实并完善相关社会保障和财税政策。完善社会保障体系,充分发挥社会保障制度的兜底作用。……严禁政府通过财政补贴维持“僵尸企业”存续的行为。……”根据政策精神,财税体制也应进行相应的“变通”,以满足僵尸企业出清的条件,如税款资金得不到落实,而僵尸企业又不符合破产条件时,税款债务有新主体承接就成为必然选择,而且国有僵尸企业均由地方政府“背书”,选定有履行能力的第三方主体承接税款债务,同时协调当地税务机关与其签订债务承接协议,既能实现僵尸企业出清之目的,又能保障国家税收不流失。

(二)关于税款债务承接协议签署要点分析

1、承接主体

现阶段,笔者服务的僵尸企业均属于国有企业,由于历史变革、政策性原因导致停产停业,在市场经济中无法经营,该类型的僵尸企业的控制权均在其主管单位手中,鉴于其特殊性质。笔者建议,由地方政府统筹规划,将主管权或者股权收归到由政府或市国资委,再授权其出资的地方投资公司予以处置僵尸企业。由地方投资公司或者其持股的企业实施吸收合并,将资产以及负债吸收至自身,参与到吸收以及合并之中的所有企业,控制权属于同一家企业,此类控制为长期控制,其最终的实际控制人并不会有所变化,只是在空间上解决资产、人员及负债的归属,税款债权亦应由此类公司来承接,此类公司资信等均较为优质,具有履行承接协议的能力。

2、承接协议

《税务登记管理办法》(2019修正)第二十九条规定“纳税人办理注销税务登记前,应当向税务机关提交相关证明文件和资料,结清应纳税款、多退(免)税款、滞纳金和罚款,缴销发票、税务登记证件和其他税务证件,经税务机关核准后,办理注销税务登记手续”。按照《税收征收管理法》规定,滞纳金按日加收万分之五,且欠缴税款本金及滞纳金需一次性缴足,这对于长期资不抵债的国有僵尸企业来说,欠税问题已然成为阻碍僵尸企业清理的一大重要因素。

针对该类型企业,笔者认为,税款作为债权债务的体现,税务机关的目的是保障税款得到清缴,企业的目的是顺利注销,可以由税务机关作为债权人,僵尸企业作为债务人,将债权债务转移至合并后的企业。其中债务的转移参照《中华人民共和国民法典》第五百五十一条规定“债务人将债务的全部或者部分转移给第三人的,应当经债权人同意。债务人或者第三人可以催告债权人在合理期限内予以同意,债权人未作表示的,视为不同意”,吸收合并后的企业应起草税款债务承接协议书,明确欠税金额、偿还周期、偿还主体等,并由地方政府或者国资委与税务局沟通,充分征求税务机关的意愿,逐级上报,由省一级税务总局审批,从而将税款债务转移至合并后的企业,由该企业统一承接后进行清缴,进而达到僵尸企业取得清税证明之目的。

3、税务机关如何保障税款不流失

税收作为国家取得财政收入的主要形式,税务机关对于税款的征缴慎之又慎,在签订协议时,可以约定相应的违约责任及解决途径,并要求吸收合并后的企业提供担保,以确保税款债权实现有充分的保障。一旦吸收合并后的企业拒不缴纳税款,税务部门可启动相应的催收、诉讼、仲裁程序。

 

综上所述,现有的法律体系,未对税款承接该类情况作出规定,也无相关判例可供参考。笔者认为在僵尸企业出清过程中,市国资委下属企业的全资子公司将同一控制作为前提,吸收合并其他僵尸企业,可以更好的降低风险,同时为债务做好背书,进而达到“瘦身”的目的;中介服务机构应参照现有法律规定,规避法律风险的同时,既保障财政收入不流失,又可以保证僵尸企业可以顺利注销。

 

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延旭宇

德恒(太原)民商事业务委员会委员

擅长领域:

民商事争议解决,企业改制、清算;

电话:18435110273

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